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《中华人民共和国突发事件应对法》解读

发布日期:2014-10-22  来源:  字体:[ ]

2007年8月30日,国家主席胡锦涛签发了第六十九号令:《中华人民共和国突发事件应对法》已由第十届全国人大常委会第二十九次会议通过,自2007年11月1日起施行。

《中华人民共和国突发事件应对法》(以下简称《突发事件应对法》)有总则、预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建、法律责任和附则共七章七十条。

一、《突发事件应对法》的立法背景

我国是一个自然灾害、事故灾难等突发事件较多的国家。突发事件的频繁发生,给人民群众的生命财产造成了巨大的损失。近年来,党和国家高度重视,积极主动地预防、及时有效地处置和最大限度地减少各类突发事件的发生及其造成的损失,对保护人民生命财产安全发挥了重要作用。但在应对突发事件工作中也还存在一些突出问题:一是应对突发事件的责任不够明确,统一、协调、灵敏的应对体制尚未形成。二是一些行政机关应对突发事件的能力不够强,危机意识不够高,依法可以采取的应急措施不够充分、有力。三是应对突发事件的制度、机制不够完善,导致一些突发事件未能得到有效预防,有的突发事件引起的社会危害未能及时控制。四是社会广泛参与应对工作的机制还不够健全,公众的危机意识、自我保护、自救与互救的能力不强。

为此,党的十六届三中全会明确提出了“建立健全各种预警和应急机制,提高政府应对突发公共事件和风险的能力”的要求,并开始着手国家各类应急预案的编制和有关法律的立法工作。

二、《突发事件应对法》的主要特点

(一)坚持效率优先:赋予政府多项应急权力

《突发事件应对法》规定,自然灾害、事故灾难、公共卫生事件发生后,履行统一领导职责的人民政府可以采取多项应急处置措施:1、组织营救和救治受害人员,疏散、撤离并妥善安置受到威胁的人员以及采取其他救助措施;2、迅速控制危险源,标明危险区域,封锁危险场所,划定警戒区,实行交通管制以及其他控制措施;3、立即抢修被损坏的交通、通信、供水、排水、供电、供气、供热等公共设施,向受到危害的人员提供避难场所和生活必需品,实施医疗救护和卫生防疫以及其他保障措施;4、禁止或限制使用有关设备、设施,关闭或限制使用有关场所,中止人员密集的活动或者可能导致危害扩大的生产经营活动以及采取其他保护措施;5、启用本级人民政府设置的财政预备费用和储备的应急救援物资,必要时调用其他急需物资、设备、设施、工具;6、组织公民参加应急救援和处置工作,要求具有特定专长的人员提供服务;7、保障食品、饮用水、燃料等基本生活必需品的供应。

社会安全事件发生后,有关人民政府应当:1、立即组织有关部门依法采取强制隔离当事人、封锁有关场所和道路、控制有关区域和设施、加强对核心机关和单位的警卫等措施;2、发生严重危害社会治安秩序的事件时,公安机关还可以根据现场情况依法采取相应的强制性措施。

此外,《突发事件应对法》还授权政府:1、依法从严惩处囤积居奇、哄抬物价、制假售假等扰乱市场秩序的行为,稳定市场价格,维护市场秩序;2、依法从严惩处哄抢财物、干扰破坏应急处置工作等扰乱社会秩序的行为,维护社会治安;3、采取防止发生次生、衍生事件的必要措施。

(二)八条高压线:约束政府履行职责

《突发事件应对法》规定,地方各级政府和县级以上各级人民政府有关部门违反本法规定,不履行法定职责的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分:

1、未按规定采取预防措施,导致发生突发事件,或者未采取必要的防范措施导致发生次生、衍生事件的;

2、迟报、谎报、瞒报、漏报有关突发事件的信息,或者通报、报送、公布虚假信息,造成后果的;

3、未按规定及时发布突发事件警报、采取预警期的措施,导致损害发生的;

4、未按规定及时采取措施处置突发事件或者处置不当,造成后果的;

5、不服从上级人民政府对突发事件应急处置工作的统一领导、指挥和协调的;

6、未及时组织开展生产自救、恢复重建等善后工作的;

7、截留、挪用、私分或者变相私分应急救援资金、物资的;

8、不及时归还征用的单位和个人的财产,或者对被征用财产的单位和个人不按规定给予补偿的。

(三)限制和保护相统一:最大限度保护公民权利

《突发事件应对法》明确规定,有关政府及其部门采取的应对突发事件的措施,应与突发事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应,有多种措施可供选择的,应选择有利于最大程度地保护公民权益的措施。

根据《突发事件应对法》,有关政府及其部门为应对突发事件,可以征用单位和个人的财产。“但被征用的财产在使用完毕或突发事件应急处置工作结束后,应及时返还。财产被征用或征用后毁损、灭失的,应当给予补偿。”

(四)早发现、早报告、早预警:不得迟、谎、瞒、漏报突发事件信息

《突发事件应对法》规定,任何单位和个人报送、报告突发事件信息,都应做到及时、客观、真实,不得迟报、谎报、瞒报、漏报。

据这部法律,国务院将建立全国统一的突发事件信息系统,县级以上地方各级人民政府应当建立或确定本地区统一的突发事件信息系统。地方各级人民政府应当按照国家有关规定向上级人民政府报送突发事件信息,县级以上人民政府有关主管部门应当向本级人民政府相关部门通报突发事件信息。专业机构、监测网点和信息报告员应当及时向所在地人民政府及其有关主管部门报告突发事件信息。

法律还规定,获悉突发事件信息的公民、法人或其他组织,应当立即向所在地人民政府、有关主管部门或指定的专业机构报告。

(五)应急信息主动公开:政府须统一准确及时发布相关信息

《突发事件应对法》规定,履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府,应当按照有关规定统一、准确、及时发布有关突发事件事态发展和应急处置工作的信息。法律同时规定,有关人民政府及其部门作出的应对突发事件的决定、命令,应当及时公布。

(六)处罚虚假宣传:编造传播有关突发事件事态发展或应急处置工作虚假信息将被处罚

在对政府主动公开相关信息作出规定的同时,《突发事件应对法》明确:任何单位和个人不得编造、传播有关突发事件事态发展或者应急处置工作的虚假信息。

法律同时规定了相应的罚责:违反本法规定,编造并传播有关突发事件事态发展或者应急处置工作的虚假信息,或者明知是有关突发事件事态发展或者应急处置工作的虚假信息而进行传播的,责令改正,给予警告;造成严重后果的,依法暂停其业务活动或者吊销其执业许可证;负有直接责任的人员是国家工作人员的,还应当对其依法给予处分;构成违反治安管理行为的,由公安机关依法给予处罚。

(七)特别规定:宣布紧急状态须由全国人大常委会或国务院决定

法律规定,发生特别重大突发事件,对人民生命财产安全、国家安全、公共安全、环境安全或社会秩序构成重大威胁,采取该法和其他有关法律、法规、规章规定的应急处置措施不能消除或有效控制、减轻其严重社会危害,需要进入紧急状态的,由全国人大常委会或国务院依照宪法和其他有关法律规定的权限和程序决定。

三、《突发事件应对法》的主要内容

(一)突发事件的管理体制

《突发事件应对法》规定,国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的管理机制。这既明确了突发事件应急管理体制建设的原则,也明确了突发事件应对的职责。

在突发事件应对处理的各项工作中,必须坚持由各级人民政府统一领导,成立由政府主要负责人、相关部门负责人、驻地中国人民解放军和中国人民武装警察部队有关负责人组成的突发事件应急指挥机构,对应对工作实行统一指挥。从纵向看包括中央、省以及市、县地方政府的应急管理体制,实行统一领导、下级服从上级的关系;从横向看包括突发事件发生地的政府及各有关部门,形成相互配合,共同服务于指挥中枢的关系。

自然灾害、事故灾难、公共卫生事件分为特别重大、重大、较大和一般四级,法律、行政法规或国务院另有规定的从其规定。

为明确各级政府的责任,《突发事件应对法》规定:县级人民政府对本行政区域内突发事件的应对工作负责,突发事件发生后,发生地县级人民政府应当立即进行先期处置;一般和较大级自然灾害、事故灾难、公共卫生事件的应急处置工作分别由县级和设区的市级政府统一领导;重大和特别重大级的由发生地省级人民政府统一领导,其中影响全国、跨省级行政区域或者超出省级政府处置能力的,由国务院统一领导。社会安全事件由发生地县级人民政府组织处置,必要时上级人民政府可以直接组织处置。实行“属地管理为主”,让地方政府能迅速反应、及时处理,是适应“反应灵敏”的必然要求。属地管理为主不排除上级政府及其有关部门对其工作的指导,也不能免除发生地其他部门的协同义务。

(二)突发事件的预防和应急准备

《突发事件应对法》明确规定:

一是各级政府和政府有关部门应当制定、适时修订应急预案,并严格予以执行;城乡规划应当符合预防、处置突发事件和维护国家安全、公共安全、环境安全、社会秩序的需要;县级政府应当加强对本行政区域内危险源、危险区域的监控,责令有关单位采取有效的安全防范措施并进行监督检查;所有单位应当建立健全安全管理制度,配备报警装置和必要的应急救援设备、设施,及时消除隐患,掌握并及时处理本单位可能引发的突发事件问题。基层组织和单位应当经常排查调处矛盾纠纷,防止矛盾激化。这里的基层组织包含了居委会、村委会及自治组织等。

二是县级以上人民政府应当建立健全政府及其部门有关工作人员应急管理知识和法律法规的培训制度,整合应急资源,建立健全综合、专业、专职与兼职、志愿者应急救援队伍体系并加强培训和演练;中国人民解放军和中国人民武装警察部队和民兵组织应当有计划地组织开展应急救援知识和技能的专门训练。

三是县级人民政府及其有关部门、乡级人民政府、街道办事处和基层群众自治组织、有关单位应当组织开展应急知识的宣传普及活动和必要的应急演练,新闻媒体应当无偿开展应急知识的公益宣传;各级各类学校和其他教育机构应当将应急知识教育作为学生素质教育的重要内容。

四是县级以上人民政府应当保障突发事件应对工作所需经费;国家建立健全重要应急物资的监管、生产、储备、调拨和紧急配送体系,完善应急物资储备保障制度和应急通信保障体系;国家鼓励公民、法人和其他组织为人民政府应对突发事件工作提供物资、资金、技术支持和捐赠;设区的市级以上人民政府和突发事件易发、多发地区的县级人民政府应当建立应急救援物资、生活必需品和应急处置装备的储备制度。县级以上人民政府应当根据本地实际情况,与有关企业签订协议,保障应急救援物资、生活必需品和应急处置装备的生产、供给。

这里,《突发事件应对法》专门强调了“中国人民解放军和中国人民武装警察部队和民兵组织依照本法和其他有关法律、行政法规、军事法规的规定以及国务院、中央军委的命令,参加突发事件的应急救援和处置工作。”中国武装力量是我国应对突发事件过程中的骨干和突击力量,在这里得到进一步明确。

(三)关于突发事件的监测和预警

《突发事件应对法》规定,县级以上地方人民政府在建立本地区统一的突发事件监测、预警信息系统的同时,应当在居民委员会、村民委员会和有关单位建立专职或者兼职信息报告员制度,从多种途径获取有关信息。

预警机制不够健全,是导致突发事件发生后处置不及时、人员财产损失比较严重的一个重要原因。为了从制度上解决这个问题,《突发事件应对法》规定:国家建立健全突发事件预警制度;县级以上地方政府应当及时决定并发布警报、宣布预警期,并及时向上报告;发布三级、四级警报后,县级以上地方政府应当采取措施,启动应急预案,及时向社会发布警告。

《突发事件应对法》规定,可以预警的自然灾害、事故灾难和公共卫生事件的预警级别,按照突发事件发生的紧急程度、发展势态和可能造成的危险程度分为一级、二级、三级和四级,分别用红色、橙色、黄色和蓝色标示,一级为最高级别。

(四)关于突发事件的应急处置与救援

突发事件发生后,政府必须在第一时间组织各方力量开展应急处置和救援工作,努力减轻和消除其对人民生命财产造成的损害。《突发事件应对法》与现行有关法律、行政法规作了衔接,同时根据应急处置工作的实际需要并参考借鉴国外一些应急法律的规定。规定突发事件发生后,履行统一领导职责的人民政府应当立即组织有关部门,调动应急救援队伍和社会力量,根据有关法规采取应急处置措施。

近年来,为应对各类突发事件,我国先后出台了40余件单行法律,如防震减灾法、防洪法、消防法等;40余件行政法规,如重大动物疫情应急条例、突发公共卫生事件应急条例、信访条例等;60余件部门规章,如铁路行车事故处理规则、民航总局重大飞行事故应急处理程序等,为预防和处置相关突发事件提供了法律依据和法治保障。《突发事件应对法》是在有关单行法规的应急处置措施基础上,总结经验,对各类不同的突发事件,主要从救助、保护人民群众生命财产安全的角度规定了一些共性的应急处置措施。一旦突发事件发生,应当首先适用单行法规的措施,如其不能克服危机,再考虑使用本法规定的应急措施。

(五)关于事后恢复与重建

突发事件的威胁和危害基本得到控制或者消除后,应当及时组织开展事后恢复与重建工作,减轻突发事件造成的损失和影响,尽快恢复生产、生活、工作和社会秩序,妥善解决处置突发事件过程中引发的矛盾和纠纷。据此,《突发事件应对法》规定:履行统一领导职责的人民政府应当及时停止执行本法规定的相关应急处置措施,同时采取或者继续实施防止发生次生、衍生事件的必要措施;立即组织对突发事件造成的损失进行评估,组织受影响的地区尽快恢复生产、生活、工作和社会秩序,制定恢复重建计划,修复被损坏的公共设施;上级人民政府应当根据受影响地区遭受的损失和实际情况,提供资金、物资支持和技术指导,组织其他地区提供资金、物资和人力支援;国务院制定扶持有关行业发展优惠政策;受影响地区的人民政府应当组织制定并实施善后工作计划;及时总结应急处置工作的经验教训,评估突发事件应对工作,并向上一级政府和本级人大常委会报告应急处置工作情况。

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