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赣州坚持规划引领 赋能乡村治理

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近年来,赣州市依照中央关于有序推进村庄规划的政策指引,结合地方实际,创新性探索出“分级、分类、分版、分步、分层”推进实用性村庄规划编制的新路子。

按“图”索骥,分级实现规划管控依据全覆盖

赣州市下辖3335个行政村,地方财政难以支撑村村编规划。如何务实地推进村庄规划编制,准确理解“村域空间的规划管控依据全覆盖”和“村庄规划全覆盖”的差异,对赣州市村庄规划编制工作来说至关重要。

《自然资源部办公厅关于进一步做好村庄规划工作的意见》指出,“可依据县、乡镇级国土空间规划的相关要求,进行用地审批和核发乡村建设规划许可证”,这为务实推进村庄规划工作提供了很好的政策依据。

县级国土空间规划侧重县域,核心是指导开展村庄布点和分类,但难以直接作为村庄用途管制和建设规划管理的依据。而乡镇国土空间规划直接面向农业空间布局,在尺度和层级上具备条件。

基于此,赣州市积极探索村庄规划图则管理,在乡镇国土空间规划编制时,按行政村形成具体村庄规划图则,成果形式包含简要说明、图纸和数据库,重点落实“五线、三指引”,为行政村的规划建设管理提供一份实用性手册。

所谓“五线”,即永久基本农田、生态保护红线、村庄建设边界、历史文化保护线、灾害风险控制线。通过“五线”的划定,明确全域空间管控的基本要求,引导乡村生产、生活等各类活动安全、有序开展。所谓“三指引”,即在乡镇国土空间规划中明确村庄建筑管控和风貌指引、公共和基础设施配套指引、国土综合整治与生态修复指引,制定通则式的指引。

村庄规划图则的内容能够满足建设需求较少、资源条件一般的村庄管理需求,基层干部也可“按图索骥”履职尽责。但仅有村庄规划图则,显然难以满足一些人口集聚发展、资源优势明显、产业需求旺盛、土地综合整治潜力较大村庄的需求。这类村庄必须聚焦重点、加快编制,发挥好村庄规划的基础性作用,支撑助推好乡村振兴战略落地。为此,赣州市在完成全市行政村村庄分类的基础上,评估应编村庄规划的范畴,制定村庄规划工作行动计划,力争三年完成任务,分年度、有重点地推进实用性村庄规划编制。

按需点“菜”,分类明确规划编制内容

2021年印发的《江西省“多规合一”实用性村庄规划编制技术指南(试行)》提出,村庄规划由基本内容、选做内容共同构成内容“菜单”。赣州市在此基础上,突出实际需求和资源特色导向,因地制宜确定“分类菜单”编制村庄规划内容,做到按需点“菜”。

对于集聚提升类村庄,采用“基本内容+基础设施和公共服务设施规划+产业空间引导”的编制组合。明确应配置的乡村基础设施和公共服务设施,因地制宜确定农村人居环境整治项目,布局产业空间,提出产业发展措施。

对于城郊融合类村庄,采用“基本内容+部门专项计划”的编制组合。统筹协调乡村与城镇用地布局,推动基础设施互联互通、公共服务共建共享。在形态上保留乡村风貌,在治理上体现现代水平。

对于特色保护类村庄,采用“基本内容+特色保护类村庄”的编制组合。注重整体保护村庄传统风貌格局、历史环境要素、自然景观等,明确不可移动文物、历史建筑等各类保护性建筑。允许适度增加活化利用所需建设用地。

对于规划延用类村庄,继续沿用历年来编制的各类能够继续实施的规划,有需要的按照“多规合一”要求适度调整完善,增加有关重要控制线,即可报批实施。目前,赣州市对全市2268个既有村庄规划进行了评估,评估后1243个村庄规划能够继续指导村庄建设。

异曲同工,分版满足不同主体规划需求

为满足不同对象的实际需求,赣州市推出村民公示版、评审论证版、报批备案版三个版本的村庄规划成果形式。

其中,村民公示版面对村民端的需求,成果着重简明易懂,主要包括“三图一公约一清单”,即村域综合规划图(包括主要的公共服务设施、基础设施空间分布),主要控制线划定图(包含永久基本农田、生态保护红线、规划村庄建设边界范围等),自然村(组)规划布局图(规划宅基地的空间布局等),以及村庄规划管理公约和建设项目清单。同时,为使农民看懂村庄规划,赣州市在规划成果表达上以第三次全国国土调查高清影像图为底图,在上面直接标注出主要地物、拆除物、新增宅基地等,让规划内容更加形象、直观。

评审论证版则重点满足专家、专业部门的论证需求,主要体现规划编制的技术路线,佐证支撑规划结论的科学性,成果既包括规划结论,也包括分析论证过程,最为体现编制单位的专业性和能力。

报批备案版面对的是管理端需求,成果着重提供管理所需的内容,可快速查询规划结果,便于实施行政管理行为。此外,赣州市依托市级国土空间基础信息平台和国土空间规划“一张图”实施监督信息系统,将村庄规划等各类数据成果及时纳入其中。建立村庄规划管理审查模块,强力支撑村庄空间治理现代化。

    尊重民意,村民分步参与规划编制

为让村庄规划更接地气,赣州市围绕乡村振兴为农民而兴、为农民而建的要求,在推进村庄规划编制过程中始终坚持村民分步式参与。

在规划编制正式启动前期,县级自然资源主管部门、乡镇政府、村委会以及村民代表、“乡贤”共同参加规划编制动员会议,向村民介绍规划编制的主要目的、相关工作计划安排,让村民能够理解并积极配合规划编制。

规划编制过程中,村民充分发挥主体作用,全程参与,享有发言权、分析权、决策权,以使规划“能落地”。而规划编制单位则作为催化剂和协助者,充分听取村民意愿。

村庄规划批准后,赣州市还组织做好村庄规划批后“一村一宣讲、一村一踏勘”工作。通过“上墙、上网”等多种方式公开公告,下发基于高清影像的规划布局图纸,组织村民委员会和村民代表对永久基本农田、生态保护红线、村庄建设边界等重要控制线进行现场踏勘,确保村民和基层干部懂规划、守规划、用规划。

    编管结合,分层明确管控要求

赣州市在村庄规划编制过程中坚持编管结合,分层明确村域、村庄建设边界的编制内容和管制要求。

在规划管控内容方面,村域层面主要落实上位国土空间规划的控制指标和永久基本农田、生态保护红线等控制线,划分用途管制分区,明确各类国土空间用途管制要求,对全域全要素作出规划安排。村庄建设边界层面重点做好宅基地、公共服务设施、基础设施、集体经营性建设用地等的规划布局,并明确管控要求。

在规划实施机制方面,由于村庄建设边界内,以村民建房、配套公共设施、无污染的集体经营性建设用地为主,用地之间没有明显的互斥性,赣州市探索建立“兼容用地”“用途留白”机制。同时,强化“建筑管控+项目负面清单”要求,既把村庄建设行为约束在村庄建设边界内,又为村庄建设提供容差的空间。在村庄建设边界外,探索建立县级统筹、按需分配的预留规模机制,配套实施“分区准入+项目正面清单”,保障好文旅设施、基础设施、农村新产业新业态、农村一二三产业融合发展用地需要,为乡村振兴、产业兴旺提供支撑空间。

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