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对《行政许可法》的解读

发布日期:2016-10-31  来源:  字体:[ ]

对《行政许可法》的解读

赣州市政府法制办  

《行政许可法》是继《行政诉讼法》、《行政复议法》、《行政处罚法》、《国家赔偿法》等法律之后出台的又一部规范政府共同行为的重要法律。这部法律颁布后,社会各界非常关注;中外法学专家评价,这部法律的颁布施行在中国法制史上具有里程碑意义;各级政府尤其重视,这部法律实施前,国务院召开了各省、自治区、直辖市政府主要领导会议,专门部署这部法律的贯彻实施,会后还专门举办了省部级领导培训班,接着各级政府抓这部法律的宣传、贯彻的力度也是空前的。下面,我就这部法律的学习从主要内容、主要特色、给行政管理带来的影响等三个方面进行解读:

一、《行政许可法》的主要内容

《行政许可法》于2003827日第十届全国人大常委会第四次会议通过,200471日起施行。本法共有八章,八十三条。让我们来看看八个章节都有哪些主要内容:

第一章总则,规定了行政许可的定义、适用范围以及七项原则,包括合法原则、公开、公平、公正原则、便民原则、救济原则、信赖保护原则、行政许可不得转让原则、监督原则等。

第二章是行政许可的设定。包括行政许可设定的事项范围,即可以设定行政许可和可以不设定行政许可的事项,还包括行政许可设定的机关层级和法律位阶。

第三章是行政许可的实施机关。即行政执法主体,本法规定行政许可的实施主体有两类:行政机关和法律、法规授权的组织。

第四章是行政许可的实施程序。包括行政许可的申请和受理、审查与决定、期限、听证、变更与延续以及特别规定。本章分六节,从第二十九条至第五十七条,共有28个法条,在整部法律中占了大量篇幅,体现这部法律对行政许可实施过程的严格控制和约束。

第五章是行政许可的费用。行政机关实施行政许可和对行政许可事项进行监督检查,不得收取任何费用。但是,法律、行政法规另有规定的,依照其规定。就是说,实施行政许可以不收费为原则,以收费为例外。收费必须有法律和行政法规作为依据。那么,行政机关所需经费怎么办?法律作出了规定:行政机关实施行政许可所需经费应当列入本行政机关的预算,由本级财政予以保障。

第六章是监督检查。这里包括两个层次:行政机关的层级监督等内部监督和许可机关对行政管理相对人的监督。

第七章是法律责任。包括行政机关及其工作人员违法实施行政许可应承担的责任,也包括被许可人违法应承担的责任。

第八章附则,共两条,一条是行政许可期限的计算方法,另一条则是本法施行时间。

这就是《行政许可法》的基本架构。我们搞了很多有中国特色的东西,《行政许可法》就是有中国特色的一部法律。因为没有哪一个国家搞过一部统一的行政许可法。立法者的立法思路是要通过《行政许可法》来解决行政许可设定过多过滥,实施程序不规范,环节过多,费用成本过高以及滋生腐败的问题。

二、《行政许可法》的主要特色

我们通过对《行政许可法》的深入学习,会发现它有很多有特色的地方,我这里把《行政许可法》的特色归纳为“一个精髓,两个精神,六个亮点”。

一个精髓是什么?《行政诉讼法》、《行政复议法》有人用四个字归纳它,叫“民可告官”,那么,《行政许可法》用四个字怎么概括呢?我们说是“放松规制”,这就是它的精髓!为什么说“放松规制”是《行政许可法》的精髓,因为放松规制才能:让一切创造社会财富的源泉充分涌流——这是党的十六大报告中最新颖、最精彩的一句话。

两条基本精神,一条是行政许可法定,一条是实施机关权责统一。许可法定指的是行政许可的设定、实施都必须有法律依据;权责统一指的是行政许可实施机关在享有行政许可职权的同时必须承担相应的责任。许可法定也好,权责统一也罢,体现的其实都是现阶段依法行政的题中应有之义。所以我们看到《行政许可法》通篇透视出对行政权的规范和制约。

《行政许可法》有许多亮点,我这里归纳了六个亮点:

1、行政许可设定事项范围法定。规定了哪些事项可以设定行政许可,哪些事项可以不设定行政许可。即政府与市场的关系中,政府何事何时应该干预,何事何时不应该干预。《行政许可法》第十二条列举了六项可以设定行政许可的范围,第十三条列举了四项可以不设定行政许可的范围。关于可以不设定行政许可的事项的规定,实际上确定了四个原则,即个人自治优先、市场优先、自律机制优先、事后监督优先。行政许可法定,一方面适应了市场经济体制进一步完善、对外开放进一步提高的需要;另一方面昭示出全能政府必须向有限政府转变,使政府走出一讲加强行政管理,就增设行政许可的怪圈。

2、国务院部委规章无权设定行政许可。我们知道,中国的立法体制是多元立法体制,全国人大及其常委会、国务院、地方人大及其常委会、省级政府、国务院部委、较大的市都有立法权。《行政许可法》明确了省级政府规章以上位阶的法律性文件才有行政许可设定权,取消了国务院部委的设定权。省级政府的规章设定权也非常有限,只能设定为期1年的临时性行政许可事项。

3、第一次引入“信赖保护原则”。“信赖保护原则”最早发展于二战后的德国,其含义就是:行政管理相对人对行政权力的正当合理信赖应当予以保护,行政机关不得擅自改变已生效的行政行为,确需改变行政行为的,对于由此给相对人造成的损失应当给予补偿。过去有人说有的地方政府不守信用,还有人说人们不守信用是因为政府言而无信。我们有的地方政府确实有过不诚信的现象,早上给的审批晚上就给拿走。现在就不行了!《行政许可法》规定,行政许可一旦作出,不能随意更改,因为法定事由确需变更的,要给予被许可人补偿。

4、立法中第一次引入日落条款。我们国家现在制定了很多法律、行政法规和地方性法规,法律越制定越多,制定完后不清理,很多已经过时了,不能适应时代和形势发展的要求了。日落条款就是要解决这样一个问题,《行政许可法》规定,行政许可的设定机关应当定期对其设定的行政许可进行评价,实施机关和一般公众都可以对其提出建议,认为不需要设定行政许可了,应当对设定该行政许可的规定及时予以修改或废止。

5、最大限度地体现便民原则。纵观本法,会发现有很多地方体现便民的宗旨,涉及“便民”的法条就有六条,比如第二十六条关于统一受理、统一送达的规定,又比如第二十九条关于申请的多种方式的规定,还有行政许可必须公示,申请材料不齐全或不符合形式必须一次性告知,推行电子政务、网上办公等等。

6、许可的实施程序有很多创新。我们知道,中国社会是个熟人社会,有熟人才好办事。比如我要办个营业执照,必须跟发照机关的人熟悉才好办,要办个某某事务所最起码得跟主管行政机关的人混个脸熟。在美国就不同,你只要在网上写个申请,行政机关就把许可给你邮寄过来了,专家们立法考察时发现这个制度好,于是就写进了《行政许可法》。为什么审批机关把你被许可人叫过去?恐怕就是为了寻租,为了搞腐败吧。另外,还有政务超市(行政服务中心)、一站式办公、时限规定等,都是行政管理模式的创新。

三、《行政许可法》给行政管理产生的影响

作为行政审批制度改革的里程碑,改革的重要成果,《行政许可法》必将给行政管理产生许多影响。

1、将使行政管理观念发生转变。《行政许可法》施行的当月,国务院《全面推进依法行政实施纲要》就出台了,可以说《行政许可法》的理念与《纲要》是高度一致的,因此,《行政许可法》必然要求行政机关在行政管理观念上纳入依法行政的轨道,我们也确实看到了《行政许可法》贯穿着依法行政的核心。这就要求行政管理观念的转变,使之与社会主义市场经济体制的要求相统一。再也不能像从前,有的地方领导在行政管理中,在行政审批时,凭长官意志,拍胸脯、拍脑袋解决问题了。

2、将进一步创新行政管理方式。《行政许可法》施行后,各地出现的行政服务中心,其中,最重要的就是把各部门的行政许可事项集中在一起办理,对规范行政审批权力的运行发挥了很好的作用。一是提高了效率,二是方便了申请人,三是有利于对行政权力的监督。为进一步整合行政资源提供了一个模式。在我市的18个县(市、区)都已经建立了行政服务中心,市本级行政服务中心已经集中了市本级实施的343项行政许可项目中的169项。

3、行政权力运行机制将发生改变。随着《行政许可法》的施行,必然会使权力导向型行政管理模式向规则导向型行政管理模式转变,由原来行政权力运行缺乏制度约束,随意性大的状况向规范化转变。行政权力运行必须讲规矩、讲程序,只有这样才能从根本上提高政府的公信力,提高人民群众的满意度。

总之,《行政许可法》会对我们各级行政机关及其工作人员产生深远的影响,我们相信,随着《行政许可法》的进一步实施和依法行政进程的推进,我们一定能实现政府职能定位向经济调节、市场监管、社会管理、公共服务的转变,一定能实现《纲要》确定的十年基本建成法治政府的目标!

 

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